권력구조와 예산제도

도서 소개 예산 갈등의 악순환을 끊고 재정 민주주의를 정착시키는 길! 2014년 12월 2일 국회 본회의에서 2015년 예산안을 처리했다. 시한 내에 예산안을 처리한 것은 12년 만에 처음이다. 하지만 이를 두고 예산제도를 둘러싼 갈등 구조가 근본적으로 해결되었다고 평하기는 힘들다. 국회선진화법의 예산안 자동 부의 규정에 떠밀린 탓이 더 크기 때문이다. 예산안을 둘러싼 정부와 국회의 대립, 여야 간 예산 주고받기, 실세 국회의원들의 지역구 챙기기, 쪽지예산 등의 관행은 극심한 대립 끝에 기한을 넘겨 예산안을 처리할 때와 크게 다르지 않았다. 또한 지방정부의 예산안 처리 과정에서도 극심한 진통을 겪어야 했다. 예산을 둘러싼 반목과 파행은 왜 반복적으로 일어나는가? 여러 원인이 있겠지만, 근본적으로는 ‘권력구조’에서 문제의 실마리를 찾을 수 있다. 현재 대한민국에서 손꼽히는 제도경제·공공경제 전문가인 한국조세연구원장 옥동석은 『권력구조와 예산제도』(21세기북스)를 통해 권력과 예산의 관계를 법률적·역사적 발전 맥락을 토대로 입체적으로 풀어나가며 우리나라 재정 민주주의의 발전 방안을 모색한다. 한국 정치구조에 최적화된 예산제도란? 저자는 오래전부터 국가 재정운영 권한에 대한 대통령과 국회 간 배분 문제가 한국 사회의 화두로 등장할 것이라 예측해왔다. 국민의 의사를 직접 대변하는 국회와 전문적이며 독립적 메커니즘에 의해 행정을 집행하는 정부가 ‘재정’을 놓고 갈등을 벌이는 것은 대통령제 정치구조를 채택하고 있는 우리나라에서 필연적인 과정이라 보았던 것이다. 특히, 같은 대통령제인 미국과는 달리 예산을 법률로 제정하지 않는 예산 비법률주의를 택했기에 발생하는 문제도 있다. 그렇다면 의원내각제나 이원집정부제 권력구조에서의 예산 편성과 승인, 집행은 대통령제 사회와는 어떻게 다른가? 이런 맥락에서 이 책은 국가의 의지를 결정하는 방식인 권력구조와 재정의 관계에 집중하고 있다. 구체적으로는 의원내각제와 대통령제 하에서 예산제도가 어떻게 전개되고 발전되어 왔는가를 역사적·국가적으로 탐구한다. 이를 위해 의원내각제에서 재정 민주주의를 발전시켜온 영국, 대통령제에서 재정 권력구조를 변화시킨 미국, 이원집정부제로 행정부 주도 재정운용을 하고 있는 프랑스의 예산제도를 역사적 맥락을 통해 설명한다. 또한, 예산을 법률로 제정하는 ‘예산 법률주의’와 매년도의 예산을 법률과 다른 형태로 확정하는 ‘예산 비법률주의’를 비교하며 논의를 전개한다. 이와 함께 우리나라 권력구조와 예산제도에 관해서도 역사적 접근을 통해 규명한다. 이렇듯 저자는 권력구조와 예산제도를 집요하게 파고든 심층적 연구를 통해 한국 예산제도를 둘러싼 여러 현안을 분석하고, 그 속에서 바람직한 발전 방안의 해법을 찾고자 한다. 그러나 구체적인 방법론에 대해서는 말을 아끼고 있다. 자칫 현실 권력집단의 이해관계 속에서 왜곡될 소지가 있기 때문이다. 『권력구조와 예산제도』는 재정제도의 변천 과정을 역사적으로 조명하고 우리나라와 미국 등의 대표 선진국을 비교함으로써, 대한민국 예산 제도의 민주적 발전 대안을 제시할 것이다.